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国际贸易与反垄断事务部

反垄断法与电信行业监管的协调  [2009-4-24]

反垄断法与电信行业监管的协调

———孙威

一、问题的提出

《中华人民共和国反垄断法》已由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007830通过,自200881日起施行。这表明了我国将加大对垄断和不正当竞争等破坏市场竞争行为的监管力度,其必将对国家整个经济生活和所有的经济部门,乃至对所有企业的市场行为都产生重要的影响。同其他国家一样,我国的电信行业本身具有天然的垄断特点和长期发展的特性,因此《反垄断法》的实施必将对我国电信行业产生非常重大的影响。

值得注意的是,我国《反垄断法》第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。”显然,我国电信行业就属于该条所述“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业”,也一直是由国家“依法实施监管和调控”的。

根据《反垄断法》第七条规定的内容以及一些参与《反垄断法》立法工作的专家学者的观点,国家对电信行业实行监管,并不意味着电信行业可以豁免适用《反垄断法》;《反垄断法》适用于电信行业,也并不意味反垄断法必然要对现有的电信企业施加种种限制,甚至于将电信企业分拆[1]。换言之,电信行业既要受到《反垄断法》的规制,也要受行业的监管。

笔者认为,反垄断法与电信行业监管之间应当建立一种协调机制,妥善处理二者的关系。下面,本文将从分析二者的区别入手,探讨如何建立上述协调机制。

 

二、反垄断规制与电信行业监管的差异

反垄断规制与电信行业监管在任务、目标、作用方式、范围等方面都存在一定的差异。

1、任务与目标方面的差异

反垄断法的任务与目标主要是预防和制止垄断行为,保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展;而电信行业监管则主要是为了规范电信市场秩序,维护电信用户和电信业务经营者的合法权益,保障电信网络和信息的安全,促进电信业的健康发展。

当然,在开放的、竞争的市场上发展和适用一些反垄断政策与适用适当的行业专门法律,以实现规范市场秩序和维护消费者权益及社会公共利益的目标,两者之间并不必然存在明显的差异。但是,很明显,就某些特定的任务与目标,比如保护未成年人、保持媒体多元化和多样性,保护环境和用户安全、确保对通信服务的定价以及普遍服务等等,这些是不可能完全通过反垄断法的适用来得到解决的。两者需要得到有效的协调。

2、监管机构与监管方式的不同

我国《反垄断法》创立了一个在国务院反垄断委员会领导下,由商务部(反垄断局)、发展和改革委员会(价格监督检查司)、工商总局(反垄断与反不正当竞争执法局)以及省、自治区、直辖市人民政府相应的授权机构组成的反垄断机构体系。其简要分工情况如下:

1)商务部:经营者集中的规制;国家安全审查;国际交流与合作。反垄断局承担《反垄断法》规定的国务院反垄断委员会具体工作。

2)国家发改委:价格垄断;国家安全审查。

3)国家工商总局:反垄断协议(价格垄断协议除外);滥用市场支配地位;滥用行政权利;不公平竞争,商业贿赂走私和其他非法经济活动。

而我国电信行业监管,则是由以工业和信息化部(原信息产业部)和地方通信管理局为核心,其他综合部委为辅,共同完成的。其简要分工情况如下[1]

1)准入监管:工业和信息化部负责审批和发放许可证。发展与改革委员会负责审核外资额度,审核投资总额在5000万美元以上重大项目和国家限制投资的项目。此外,国务院确定最佳市场结构,从而最终决定行业准入的基本政策,并决定重大项目投资;国家工商总局核定企业经营范围,颁发营业执照;商务部审批外商投资申请;财政部依据财税法律对投资活动进行财税监管;审计部门对投资活动进行审核和稽查;人民银行对投资主体进行金融监督。

2)价格监管:工业和信息化部负责制定资费标准和基本电信业务收费标准、对

价格进行监管。发展与改革委员会负责参与审批电信业务价格。

3)互联互通监管:工业和信息化部负责制定网间互联互通及结算政策并监督执行。

4)普遍服务监管:工业和信息化部负责保障普遍服务,按国家规定组织普遍服务补贴。财政部、发改委负责电信普遍服务基金的审批。

5)服务质量监管:工业和信息化部负责制定服务质量标准,负责服务质量监管。国家质量技术监督局负责管理标准化、计量和质量工作。

6)资源分配与管理:工业和信息化部负责电信号码资源的分配与管理,无线电频率的分配与管理,合理配置资源,防止重复建设。发展与改革委员会负责参与认定应收费的码号资源,审批码号资源占用费标准。财政部、发改委会同工业和信息化部一起认定应收费的码号资源;财政部参与审批码号资源占用费标准等。

7)国有资产运营监管:工业和信息化部作为行业主管部门在一定程度上仍承担着本行业国有资产保值增值的责任。国资委负责监管国有资产的运行和保值增值。

8)不正当竞争行为:工业和信息化部负责监督和维护行业内的市场公平竞争。工商局负责不正当竞争行为、部分市场垄断行为以及损害消费者权益行为的监管。

9)企业兼并与收购:国资委指导企业改革、改组和改造,并拟定发展大企业和企业集团的政策和措施;国家工商行政管理局对企业并购活动的合法性实施审查监督;商务部审查涉及外资的兼并与并购。

10)公共健康与信息安全:工业和信息化部负责参与监管公共健康与安全。国家安全部、公安部、文化部、卫生部、国家保密局、国家“扫黄打非”领导小组等部门和机构对电信行业的公共健康与安全进行监管。

11)电信设备入网和产品标准:工业和信息化部负责电信网络设备、互联互通设备认证,终端设备进网管理,电子信息产品质量标准监管。工商局组织调查和处理市场管理和商标管理中发现的经销掺假及冒牌产品等违法行为;国家质量监督局监督管理产品技术标准,查处产品质量违法行为。

12)电信网络安全、标准监管:工业和信息化部负责保障电信网络与信息安全、管理国家电信出入口局和因特网安全检测中心,负责电信与信息网络建设标准和设计规范,对电信与信息网络建设市场进行宏观管理,组织协调制定公用电信网技术体制标准和网络编号规划。

不仅如此,根据《反垄断法》,我国反垄断监管更多侧重于事后监管,即在发现违法行为之后,对企业加以处分。而我国电信行业监管则既包括事前监管,也包括事后监管。事前监管包括对许可的主体、条件、程序、期限等进行监管;事中及事后监管主要是针对争议解决机制。

综上可以看出,就监管机构和监管作用方式而言,反垄断与电信行业监管既存在差异,也存在交叉,两者需要得到有效的协调。那么,如何协调两者之间的关系呢?笔者认为,其至少应包括以下三个方面。

 

三、反垄断法与电信行业市场竞争监管法的协调

1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标以来,我国相继颁布了一系列市场竞争监管法律法规,在规范市场竞争秩序,促进社会主义市场经济体制的建立和完善的过程中发挥了重要的作用。2000年,国务院颁布了《电信条例》,从市场准入、价格、电信企业的竞争行为以及消费者权益保护等多个方面对电信行业的市场竞争加以规制。

反垄断法和电信行业市场竞争监管法,在不同范围和层面上对反垄断的一些规则分别做出了规定,同时发挥着规范作用。但是,它们又各自有不同的功能、分工、政策目标和调整范围。比较而言,反垄断法更多地是从宏观层面调整和规范破坏市场经济秩序和妨害市场竞争秩序等市场经济行为,采取的手段主要是对限制竞争行为加以强行规制,更多的是一种事后反应,调节方式具有被动性;电信行业市场竞争监管法则是对电信行业市场竞争秩序,以及特定的违反竞争秩序之行为采取更为积极和动态的调整和规范,能够很好地弥补反垄断法因调控方法相对宏观和消极所引起的不足。可见,两者之间是相辅相成,却不能相互替代的关系,因此二者需要进行协调。

笔者认为,根据《反垄断法》第七条规定的精神,就电信行业垄断行为的规制而言,反垄断法与电信行业市场竞争监管法之间应当是一般法与特别法的关系。在适用问题上,按照“特别法优于一般法”的规则,电信行业市场竞争监管法应当优先反垄断法得到适用。当然,为保证我国反垄断立法的统一性,电信行业市场竞争监管法中涉及到反垄断的内容应与《反垄断法》保持一致,如有与《反垄断法》的规定不符或抵触的,应逐步予以清理和修正。

 

四、竞争政策与产业政策的协调

一般认为,反垄断法是一个国家竞争政策法律化的产物,而行业监管则集中体现了国家对特定行业的产业政策。因此,在某种程度上,反垄断规制与行业监管的协调本质上就是竞争政策和产业政策的协调[1]

就价值取向而言,竞争政策和产业政策是彼此不同的。竞争政策所追求的价值是,市场机制在经济运行中发挥主导作用,通过市场规律实现提高经济效率和提升社会福利的目标,政府只负责保证市场机制的运作,约束限制竞争的行为发生;相对应的是,产业政策的价值取向则更强调政府宏观调控在特定行业发展中的作用,即关注如何实施对特定行业的管理、如何促进特定产业的发展和国家产业结构的优化,重点不在于如何维护有效竞争的市场结构和市场秩序。简言之,两者在价值取向方面的分歧就是,在经济运行中,市场和政府谁优先的问题。

笔者认为,回答这个问题需要考虑多方面的因素,其中不仅应当包括一国的经济发展水平、产业结构状况和经济体制类型等因素,还应当包括特定行业的技术特点、发展规律、与国民经济的关系等因素。西方发达国家的经验证明,在完全的市场经济体制下,在充分发展的市场经济结构中,竞争政策应当处于核心地位,在与产业政策发生冲突时,竞争政策优先。同时,发达国家的电力、电信等行业的发展经验也证明,在那些投资需求大、回收周期长的行业发展过程中,制定符合市场规律的产业政策,适当弱化竞争政策的作用,确实能对相关领域的产业迅速发展、提高产业结构的合理化等起到积极的效果。

客观而言,我国目前属于政府主导型的发展中国家,经济体制处于转轨阶段,产业结构不合理也不健全,市场经济体制并未完全建立。因此,现阶段竞争政策和产业政策都是不可或缺的。这就要求,政策制定者应更为灵活地在产业政策和竞争政策之间进行权衡和裁量。笔者认为,在提高经济运行效率、保护消费者利益以及促进社会公共利益等方面,竞争政策与产业政策的目标应当是一致的。

 

五、反垄断机构与电信行业监管机构的协调

目前,各国在竞争法方面的电信监管大体上可以分为两大类:完全的电信行业监管和电信竞争性监管。完全的电信行业监管是由电信监管机构对电信市场实行专门的、独占监管,其它政府部门和特设机构对电信市场没有监管权。竞争性监管是相对于专门的行业监管而言的,即由竞争监管机构适用一般竞争规则(多为竞争法或反垄断法)对电信市场加以监管。

电信竞争性监管又分为两种,一种是不完全的电信竞争监管,就是由电信监管机构和竞争监管机构共同对电信市场进行监管。另一种是完全的电信竞争监管,即只由一般竞争监管机构实行电信监管,而没有专门的电信监管实体。从各国电信监管实践看,不完全的竞争性监管占据主流地位。[2]

尽管我国现有法律规定并没有就反垄断机构和电信行业监管机构在电信行业竞争监管方面的分工作出明确规定,但是根据我国目前电信行业的状况,以及反垄断法与电信行业市场竞争监管法之间“一般法与特别法”的关系,笔者认为,不完全的竞争性监管更加符合我国国情,而且同反垄断监管机构相比,电信监管机构应发挥更为积极的作用,这不仅符合我国当前电信产业的产业属性,又能更好的解决竞争政策与产业政策的协调问题。

 

参考http://finance.sina.com.cn/g/20080908/16015283649.shtml

    参见高世楫:《电信监管体制建设:走向基于规则的专业化监管》,转引自续俊旗、Bernd Holznagel等著《中欧电信法比较研究》,第9-11页,法律出版社20088月版

     

    黄勇:《中国反垄断法:一部注重整体协调的法律》,载《新华文摘》2006年第17

    续俊旗:《电信竞争性管制的发展前景》,参见http://www.netbarcn.net/Html/Telecom_law/08560488381.html


参考文献:

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